SEKILAS TENTANG EKSEKUSI PUTUSAN PENGADILAN TATA USAHA NEGARA
(ANTARA HARAPAN DAN REALITA)
Oleh :Tripeni Irianto Putro
Peradilan Administrasi atau yang di Negara kita lebih dikenal dengan sebutan peradilan Tata Usaha Negara adalah merupakan control dari luar terhadap tindakan pemerintahan. Eksistensi peradilan administrasi ini selaras dengan prinsip prinsip yang ada pada negara demokrasi, dimana salah satu syarat agar terpenuhinya sebagai negara demokrasi adalah adanya peradilan administrasi. Peradilan administrasi yang baik akan mampu mencegah adanya kekuasaan pemerintahan sewenang wenang dan tindakan yang cenderung otoriter dalam suatu negara. Sehingga, paling tidak, untuk disebut sebagai suatu negara demokrasi, negara haruslah mengedepankan asas legalitas, diakuinya hak hak dasar kemanusiaan, adanya pembagian kekuasaan, serta adanya peradilan administrasi yang bebas, yang berwenang menilai dari segi hokum atas setiap tindakan, dan juga keputusan keputusan yang di keluarkan oleh pejabat pemerintahan atau pejabat tata usaha negara.
Pejabat pemerintahan atau pejabat tata usaha Negara sebagai organ yang diberi wewenang pemerintahan, berkewajiban untuk menyelenggarakan administrasi pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang undangan, kebijakan pemerintah dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (principles of good governance). Pemerintah yang baik adalah pemerintahan yang dalam mengatur, menyelenggarakan dan mengeluarkan kebijakan, baik yang berupa tindakan maupun keputusan selalu berdasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku dan bermanfaat bagi masyarakat.
Tidak dapat dipungkiri bahwa tindakan pemerintahan yang diliputi oleh norma hokum publik, yang melibatkan warga masyarakat, dalam prakteknya sering mengalami perbenturan kepentingan, sehingga terkadang ada perbuatan Pejabat Pemerintahan yang dianggap melanggar hokum (onrechtmatige overheidsdaad), terutama terkait dengan kebijakannya yang membebani masyarakat. Dan disinilah peran peradilan tata usaha negara sebagai peradilan administrasi yang lahir dengan adanya UU no. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, sebagai organ independen untuk mengadilidan menyelesaikan setiap sengketa tata usaha negara yang diajukan oleh warga masyarakat, apabila ada masyarakat yang merasa dirugikan atas tindakan atau keputusan Pejabat Pemerintahan.
Kita patut bersyukur, sudah lebih dari dua decade keberadaan peradilan tata usaha negara, masyarakat sudah memahami akan fungsi dan peran peradilan tata usaha negara. Masyarakat sudah banyak yang berani mengajukan gugatan kepengadilan Tata Usaha Negara mana kala mereka merasa dirugikan karena adanya tindakan atau pun keputusan pejabat tata usaha Negara yang berimbas pada kepentingan dirinya. Hal ini menunjukkan bahwa kesadaran hokum masyarakat sudah cukup tinggi. Kesadaran hukum yang sudah tinggi ini haruslah diimbangi pula dengan kesiapan aparat pemerintahan terutama pejabat yang mempunyai kewenangan menerbitkan keputusan TUN untuk lebih taat pada aturan hukum. Jadi tidak hanya kesadaran hokum masyarakat yang harus ditingkatkan, tetapi kesadaran hukum para pejabatnya juga harus ditingkatkan pula, terutama kesadaran dalam melaksanakan putusan pengadilan, manakala surat keputusan yang diterbitkan atau tindakan pemerintahan yang digugat oleh warga masyarakat, dibatalkan oleh pengadilan. Karena dalam praktek, masalah eksekusi putusan pengadilan ini sering tidak mudah dalam pelaksanaannya.
Memang, pada awal awal berdirinya peradilan tata usaha negara masih banyak pejabat tata usaha negara yang enggan melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Mereka merasa kedudukannya lebih tinggi dari pada masyarakat pencari keadilan. Hal ini juga yang mendorong bahwa dalam pemeriksaan sengketa TUN di Pengadilan, hakim TUN bersifat dominitus litis, hakim diberi kewenangan untuk lebih aktif, terutama membantu pihak Penggugat sebagai warga masyarakat yang nota bene kedudukannya tidak seimbang (lebih lemah) dibandingkan dengan Tergugat sebagai Pejabat Pemerintahan. Efek dari kedudukan yang tidak seimbang tersebutlah yang sering terlihat dalam pelaksanaan putusan Pengadilan, karena pada hakekatnya pelaksanaan/ eksekusi putusan Pengadilan TUN ini tergantung pada Tergugat dalam hal ini pejabat TUN. Kesadaran dan kepatuhan hokum Pejabat yang masih rendah merupakan salah satu hal yang menghambat pelaksanaan putusan pengandilan TUN.
Namun, seiring dengan berjalannya waktu dan adanya political will dari pemerintah untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dan meningkatkan kepercayaan public kepada pemerintah, maka pemerintah sekarang sudah banyak melakukan pembenahan terutama berkaitan dengan peraturan perundangan untuk mendukung pemerintahan yang sehat, aparat pemerintahan yang taat hukum dan menga presiasi terhadap eksistensi peradilan administrasi. Salah satu point yang urgen adalah diterbitkannya UU no. 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang dalam pasal 7 ayat (2) huruf l, menyatakan bahwa pejabat pemerintahan memiliki kewajiban mematuhi putusan Pengadilan (administrasi) yang telah berkekuatan hokum tetap. Ketentuan ini tentu saja akan memperkuat aturan pelaksanaan eksekusi putusan pengadilan Tata Usaha Negara yang diatur dalam UU no. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Menurut ketentuan pasal 115 UU no. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, hanya putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap yang dapat dilaksanakan. Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap (inkracht van gewijsde) tidak hanya mengikat para pihak yang bersengketa saja, akan tetapi juga berlaku bagi pihak pihak diluar yang bersengketa (erga omnes). Hal ini berbeda dengan putusan hakim Perdata yang hanya berlaku bagi pihak pihak yang berperkara.
Pelaksanaan putusan Pengadilan TUN yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap pada dasarnya tergantung dari pihak Tergugat, dalam hal ini adalah Pejabat Tata Usaha Negara. Kalau Tegugat dengan suka rela melaksanakan putusan yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap tersebut, maka eksekusi tidak perlu dilakukan. Karena yang dimaksud dengan eksekusi putusan pengadilan adalah, pelaksanaan putusan pengadilan dengan bantuan pihak luar dari para pihak yang bersengketa. Bantuan dari pihak luar tersebut lebih dikenal dengan sebutan eksekusi riel dalam perkara perdata. Karena PTUN adalah pengadilan administrasi, maka eksekusi riel tidak dikenal. Eksekusi PTUN hanya dilaksanakan secara administratif (abstrak) tidak secara fisik seperti dalam perkara perdata.
Dalam pasal 97 ayat (7) UU no. 5 tahun 1986, disebutkan bahwa putusan Pengadilan Tata Usaha Negara dapat berupa :
- Gugatan ditolak
- Gugatan dikabulkan
- Gugatan tidak diterima
- Gugatan gugur
Dari keempat jenis putusan tersebut di atas, tidak semuanya memerlukan tindak lanjut. Yang memerlukan tindak lanjut berupa pelaksanaan putusan atau eksekusi hanyalah gugatan yang dikabulkan. Sedangkan gugatan yang ditolak, gugatan tidak diterima, dan gugatan yang dinyatakan gugur oleh Pengadilan, pada hakekatnya tidak memerlukan tindak lanjut. Dalam hal gugatan Penggugat dikabulkan pun, tidak seluruhnya memerlukan eksekusi, karena hanya putusan mengabulkan yang disertai kewajiban menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara, atau putusan mengabulkan dalam hal mewajibkan Tergugat menerbitkan KTUN yang dimohonkan Penggugat dalam hal gugatan fiktif positif (yang dengan diundangkannya UU no.11 tahun 2020 tentang Cipta Kerja, lembaga Fiktif Positif sudah tidak lagi menjadi kewenangan PTUN), dan sekarang menurut SEMA 5 tahun 2021, yang ada adalah gugatan perbuatan melanggar hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan yang bersifat Tidak Bertindak (Omission), yang menjadi kewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara untuk mengadilinya.
Mengenai tahapan-tahapan pelaksanaan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, diatur dalam pasal 116 UU no. 51 tahun 2009 sebagai perubahan kedua atas UU no 5 tahun 1986, yang menyatakan bahwa salinan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap, dikirimkan kepada para pihak dengan surat tercatat oleh Panitera Pengadilan setempat atas perintah Ketua Pengadilan yang mengadilinya dalam tingkat pertama selambat lambatnya dalam waktu 14 (empat belas) hari kerja. Apabila setelah 60 (enam puluh) hari kerja putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hokum tetap tersebut diterima dan Tergugat tidak melaksanakan kewajibannya sebagaimana dimaksud dalam pasal 97 ayat (9) huruf a, yaitu membatalkan KTUN sebagaimana dalam obyek sengketa, maka KTUN yang disengketakan itu tidak mempunyai kekuatan hokum lagi.
Selanjutnya, dalam hal Tergugat ditetapkan harus melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud dalam pasal 97 ayat (9) huruf b dan c, yaitu kewajiban untuk mencabut dan menerbitkan KTUN, atau kewajiban untuk menerbitkan KTUN, namun setelah 90 (Sembilan puluh) hari kerja ternyata kewajiban tersebut tidak dilaksanakan, maka Penggugat mengajukan permohonan kepada Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara agar pengadilan memerintahkan Tergugat melaksanakan putusan Pengadilan tersebut.
Dalam hal Tertgugat tidak bersedia melaksanakan putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hokum tetap, terhadap Pejabat yang bersangkutan dikenakan upaya paksa berupa pembayaran sejumlah uang paksa dan/atau sanksi administratif. Selanjutnya Pejabat yang tidak melaksanakan putusan sebagaimana dimaksud di atas, diumumkan pada media massa cetak setempat oleh Panitera sejak tidak terpenuhinya ketentuan tersebut. Di samping diumumkan pada media massa cetak setempat, Ketua Pengadilan harus mengajukan hal ini kepada Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintah tertinggi, dan kepada Lembaga Pewakilan Rakyat untuk menjalankan fungsi pengawasan.
Sementara itu, mengenai besaran uang paksa, jenis sanksi administratif, dan tata cara pelaksanaan pembayaran uang paksa dan/atau sanksi administrative akan diatur dalam peraturan perundang undangan, walaupun sampai sekarang aturan ini belum keluar juga. Persoalannya, sampai saat ini masih diperdebatkan, kepada siapa uang paksa tersebut dibebankan? Menurut Bambang Heryanto, hakim pada pengadilan tata usaha negara, bahwa pembayaran uang paksa harus dibebankan kepada keuangan pribadi pejabat yang sedang menjabat pada saat putusan Pengadilan TUN harus dilaksanakan. Jadi, tidak dibebankan kepada keuangan negara. Karena maksud dasar dari pemberlakuan uang paksa (dwangsom) dalam proses eksekusi baik di peradilan perdata maupun peradilan TUN adalah sangat jelas, yaitu sebagai alat eksekusi yang berfungsi untuk memberitekanan psikis kepada Tergugat yang dikalahkan dalam sebuah proses perkara di peradilan agar pihak yang dikalahkan besedia mematuhi atau melaksanakan putusan pengadilan.
Namun, dalam praktek, karena mengenai tata cara pembebanan uang paksa belum ada aturan pelaksaannya, maka tindakan Penggugat yang sudah memenangkan perkara tetapi Tergugat tidak mau melaksanakan putusan pengadilan yang sudah berkekuatan hokum tetap, cenderung minta kepada Pengadilan melalui Panitera untuk memuat ketidak patuhan Tergugat/ Pejabat Pemerintahan tersebut ke media massa cetak setempat, tanpa melalui pemberlakuan uang paksa. Dan apabila Tergugat masih tidak mau melaksanakan, selanjutnya Pengadilan menyampaikan ketidaktaatan Tergugat tersebut kepada Presiden dan DPR. Sejauh ini Presiden melalui Sekretariat Negara akan membalas surat dari pengadilan dan memerintahkan Tergugat untuk melaksanakan putuan PTUN.
Sebenarnya, eksekusi atau upaya paksa terhadap pelaksanan putusan pengadilan tata usaha negara yang sudah memperoleh kekuatan hokum tetap tidak perlu terjadi manakala pihak pihak yang terkait dengan putusan tersebut mempunyai kesadaran hukum yang tinggi. Yaitu kesadaran untuk dengan sukarela melaksanakan setiap putusan pengadilan. Kita perlu mencontoh kepada negara maju seperti Perancis, yang Pejabat Pemerintahannya sangat respect terhadap pelaksanaan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Akan sangatlah memalukan apabila seorang pejabat pemerintahan harus dimuat di media massa karena tidak mau melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Apalagi dengan adanya UU Administrasi Pemerintahan, yaitu UU no. 30 tahun 2014, khususnya dalam pasal 7 ayat (2) huruf l dinyatakan bahwa pejabat pemerintahan memiliki kewajiban mematuhi putusan Pengadilan (tata usaha negara) yang telah berkekuatan hokum tetap.
Jadi, seharusnya saa tini tidak ada lagi alasan ada Pejabat Pemerintahan yang tidak mematuhi putusan PTUN, karena Undang-undang Administrasi Pemerintahan dengan jelas telah mewajibkan kepada Pejabat Pemerintahan untuk patuh terhadap Putusan Pengadilan. Tentu saja, disamping mendorong ketaatan Pejabat dalam melaksanakan putusan Pengadilan, hal yang tak kalah pentingnya adalah menakar kualitas putusan Pengadilan itu sendiri, apakah sudah layak untuk disebut putusan yang adil? Semoga.
Jakarta, Desember 2022
